Podstawy prawne i klimat wydobycia gazu łupkowego w Polsce
Zgodnie z informacjami udostępnionymi przez Państwowy Instytut Geologiczny Polska posiada złoża gazu łupkowego szacowane na ok. 350-770 mld m3. Są to zasoby 2,5- 5,5-krotnie większe od udokumentowanych zasobów ze złóż konwencjonalnych (Raport PIG z marca 2012r.). Wcześniejsze badania amerykańskie wskazywały na jeszcze większe złoża gazu łupkowego w Polsce, sięgające nawet 5,3 bln m3 (PIG za: globalny raport U.S. Energy Information Agency z 2011r.). Zyski jakie może przynieść eksploatacja tych złóż budzą ogromne zainteresowanie zarówno krajowych i zagranicznych aktorów rynku wydobywczego. Jednocześnie temat ten jest źródłem wielu pytań i kontrowersji. Poniżej przedstawiamy Państwu podstawy prawne oraz klimat wydobycia gazu łupkowego w Polsce.
Poszukiwanie i wydobycie węglowodorów w Polsce
Podstawy prawne funkcjonowania polskiego sektora wydobywczego rozproszone są w szeregu aktów prawnych. Najważniejsze z nich to ustawa o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawa prawo geologiczne i górnicze. Obecnie trwają intensywne prace ustawodawcze nad ostatecznym kształtem uregulowań prawnych w sektorze wydobywczym, co wzbudza wiele kontrowersji i obaw wśród inwestorów.
W Ministerstwie Środowiska (dalej: „MŚ”) trwają bowiem prace nad projektem gruntownej nowelizacji prawa geologicznego i górniczego, przewidującej m.in. istotne zmiany w zakresie obowiązku koncesyjnego i procedurze wyboru koncesjonariuszy. Projekt nowelizacji w I kwartale 2013r. został skierowany do konsultacji społecznych i międzyresortowych. W Ministerstwie Gospodarki (dalej: „MG”) natomiast trwają zaawansowane prace nad przyjęciem tzw. trójpaku energetycznego, w skład którego będą wchodziły kompleksowe regulacje z zakresu: prawa gazowego, prawa energetycznego oraz odnawialnych źródeł energii. W związku z brakiem porozumienia co do kluczowych rozwiązań proponowanych m.in w ustawie o odnawialnych źródłach energii (dalej: „ustawa o OZE”) prace nad trójpakiem znacznie się przedłużają. Na stan prawny w polskim sektorze wydobywczym i energetycznym mają również wpływ prace legislacyjne prowadzone na poziomie europejskim. Na przełomie 2012 i 2013r. Komisja Europejska podjęła inicjatywę zmierzającą do przyjęcia przepisów regulujących środowiskowe aspekty wydobycia gazu łupkowego. Ich efektem może być wprowadzenie ograniczeń w unijnym prawie ochrony środowiska, w zakresie dotychczas stosowanych metod wydobywania gazu łupkowego (szczelinowanie hydrauliczne, ang. fracking).
Koncesje
Polskie prawo nakłada obowiązek uzyskania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów i kopalin stałych oraz ich wydobywanie ze złóż. Koncesja jest aktem administracyjnym, upoważniającym koncesjonariusza do prowadzenia określonej działalności reglamentowanej przez państwo. Na gruncie obowiązującego prawa geologicznego i górniczego funkcjonują trzy rodzaje koncesji: na poszukiwanie, na poszukiwanie i rozpoznawanie oraz na wydobycie węglowodorów. Warto przy tym wspomnieć, że projekt nowelizacji przedstawiony przez MŚ przewiduje zmniejszenie ilości koncesji: prace poszukiwawcze niewymagające głębokich odwiertów miałyby zostać zwolnione z obowiązku koncesyjnego, a rozpoznawanie i wydobywanie zostałoby objęte jedną koncesją rozpoznawczo-wydobywczą.
Koncesji poszukiwawczych i wydobywczych udziela się na czas określony nie krótszy niż 3 lata i nie dłuższy niż 50 lat, chyba że przedsiębiorca wnioskuje o udzielenie koncesji na krótszy okres czasu (zgodnie z brzmieniem ustawy), na wniosek zainteresowanego. Z wnioskiem o udzielenie koncesji może się zwrócić każdy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na podstawie ustawy z o swobodzie działalności gospodarczej, w tym również przedsiębiorcy z kapitałem zagranicznym. Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek są określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej i w prawie geologicznym i górniczym. Do wniosku o udzielenie koncesji należy dołączyć m.in. dowód potwierdzający, że wnioskodawcy przysługuje prawo do korzystania z informacji geologicznej i prawo do nieruchomości gruntowej, na której ma być wykonywana działalność. Sporządzenie wniosku o udzielenie koncesji wymaga szczegółowej i wszechstronnej analizy zarówno samego złoża, jak i obszarów, na których będzie prowadzone wydobycie, w tym również pod kątem ochrony środowiska i zabytków. Przedsiębiorcy starający się o uzyskanie koncesji wskazują na nadmierną biurokrację i długi czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku (nawet do 9 miesięcy).
Koncesję można przenieść z dotychczasowego koncesjonariusza na inny podmiot. Niezbędna jest do tego zgoda nowego koncesjonariusza na przyjęcie warunków określonych w koncesji. Przedsiębiorca ubiegający się o przeniesienie powinien wykazać się prawem do korzystania z nieruchomości gruntowej lub użytkowaniem górniczym oraz prawem do korzystania z informacji geologicznej. Organ koncesyjny wydaje decyzję o przeniesieniu koncesji, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny, w tym bezpieczeństwo państwa i ochrona środowiska.
Na dzień 1 marca 2013r. obowiązuje łącznie 109 koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, zarówno konwencjonalnego jak i niekonwencjonalnego (gazu łupkowego) w Polsce. Głównymi podmiotami biorącymi udział w poszukiwaniu łupków są: Skarb Państwa, w tym spółka PGNiG S.A. – 16 koncesji oraz amerykański koncern Marathon Oil Company – 11 koncesji (dane za: MŚ, Zestawienie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż gazu łupkowego w Polsce wraz z ich lokalizacją według stanu na dzień 1 marca 2013r.). W ostatnim czasie polska spółka PKN Orlen S.A. powiększyła liczbę posiadanych koncesji do 9 po przejęciu koncesji, z których wycofał się ExxonMobil. Odnośnie niektórych przedsiębiorców-koncesjonariuszy pojawiają się wątpliwości dotyczące ich struktury właścicielskiej. Pod koniec 2011r. w polskich mediach pojawiła się informacja, że co piąta koncesja na poszukiwanie w Polsce gazu łupkowego znajduje się w rękach rosyjskich. Choć oficjalnie żadna z koncesji nie należy do przedsiębiorcy z kapitałem rosyjskim, struktura właścicielska części koncesjonariuszy może sugerować powiązania z Federacją Rosyjską.
Prawo do korzystania z informacji geologicznej
Niezbędnym elementem wniosku o udzielenie koncesji na podstawie polskiego prawa geologicznego i górniczego jest udokumentowanie posiadania prawa do korzystania z informacji geologicznej. Informacją geologiczną, zgodnie z definicją ustawową, są dane i próbki geologiczne wraz z wynikami ich przetworzenia i interpretacji, w szczególności przedstawione w dokumentacjach geologicznych oraz zapisane na informatycznych nośnikach danych. Prawo do informacji geologicznej przysługuje Skarbowi Państwa na zasadzie wyłączności i powstaje z chwilą wytworzenia informacji geologicznej. Zgodnie z przepisami prawa geologicznego i górniczego, korzystanie z informacji geologicznej jest nieodpłatne. Wyjątek stanowią sytuacje, kiedy informacja geologiczna będzie wykorzystywana w celu wykonywania działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz podziemnego składowania odpadów oraz w sytuacji, gdy korzystanie z informacji geologicznej będzie związane z badaniem powodującym uszkodzenie, zniszczenie lub zużycie próbki geologicznej, a także z udostępnieniem danych geologicznych. W wymienionych sytuacjach korzystanie z informacji geologicznej jest odpłatne i wymaga zawarcia umowy.
Kontrowersje wokół łupków
Największe niepokoje inwestorów związane z wydobyciem gazu łupkowego w Polsce budzi kwestia opłacalności jego wydobycia. Działalność wydobywcza wymaga bowiem znacznych nakładów finansowych i wiąże się z ogromnym ryzykiem ze względu na fakt, że gros kosztów należy ponieść jeszcze przed dokonaniem odwiertów i sprawdzeniem złoża. Pierwsze odwierty w Polsce pokazały, że polskie złoża łupków mają mniej przepuszczalną budowę niż łupki w Stanach Zjednoczonych i będą generowały wyższe koszty wydobycia niż przewidywane dotychczas przez inwestorów amerykańskich. Niepewność co do kosztów wydobycia gazu łupkowego w Polsce, jak i wprowadzanie nowych regulacji w sektorze wydobywczym i energetycznym nie sprzyjają zwiększeniu bezpieczeństwa inwestycji.
Wątpliwości budzi również wpływ wydobycia gazu łupkowego na środowisko. Podnosi się, że obecnie stosowana technologia wydobycia, polegająca na rozkruszaniu skał łupkowych wodą z piaskiem i substancjami chemicznymi (szczelinowanie hydrauliczne) może prowadzić do zanieczyszczania wód podziemnych. Z tego powodu wydobycie gazu łupkowego metodą szczelinowania zostało zakazane we Francji i w Bułgarii. Aktualnie prowadzone są prace legislacyjne na poziomie unijnym, które mają doprowadzić do zminimalizowania szkodliwych wpływów wydobycia łupków na środowisko. Temu służą również prace polskich naukowców, zmierzające do zastąpienia mieszanki wody i chemikaliów, stosowanej przy szczelinowaniu, ciekłym dwutlenkiem węgla. Metoda ta uznawana jest za droższą, ale bezpieczniejszą dla środowiska.
Podatek węglowodorowy
W marcu 2013r. Ministerstwo Finansów przedstawiło projekt ustawy o opodatkowaniu działalności poszukiwawczo-wydobywczej węglowodorów. Obciążenia podatkowe związane z wydobyciem ropy i gazu mają składać się z kilku elementów. Przewiduje się m.in. wprowadzenie nowych podatków: i) specjalnego podatku węglowodorowego (o stawkach progresywnych 12,5% oraz 25%, przy czym stawka podatku będzie zależała od ogólnej dochodowości projektu) oraz ii) podatku od wydobycia niektórych kopalin (o stawkach w przypadku gazu 3% i 1,5%, przy czym stawka podatku ma zależeć od tego, czy złoże ma charakter konwencjonalny czy niekonwencjonalny). Zgodnie z założeniami ustawy o opodatkowaniu wydobycia węglowodorów, całkowite obciążenie dochodu z działalności wydobywczej węglowodorów powinno wynosić ok. 40% zysku brutto. Planowany termin wejścia w życie wspomnianych rozwiązań fiskalnych to 1 stycznia 2015r.
marzec 2013r.
Zespół Kancelarii Bisztrai